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I.T.S.S
“1. El artículo 2.1 e) del Real Decreto
1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen las disposiciones
mínimas de seguridad y salud aplicables a las obras de construcción,
define al coordinador de seguridad y salud durante la elaboración
del proyecto de obra, como el técnico competente designado
por el promotor para coordinar durante la fase del proyecto de obra,
la aplicación de los principios que se mencionan en el artículo
8 del citado Real Decreto. Parece lógico entender que deberá
reunir los requisitos para ser proyectista, como autor de la totalidad,
o de al menos parte, de este proyecto de obra, conforme a lo establecido
en el artículo 2.1 d) del Real Decreto 1627/1997. Estos requisitos
vienen indicados en el artículo 10.2 de la ley 38/1999, y
por lo que a titulaciones académicas se refiere, se citan
las de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero
técnico
2. El apartado f) de este precepto define al coordinador en materia
de seguridad y de salud durante la ejecución de la obra,
como el técnico competente integrado en la dirección
facultativa, designado por el promotor para llevar a cabo las tareas
que se mencionan en el artículo 9. En primera instancia,
la competencia del técnico debería estar fundamentada
tanto en sus conocimientos sobre la actividad empresarial desarrollada
como en la materia de prevención de riesgos laborales, de
conformidad con lo establecido en el capítulo VI del Real
Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento
de los Servicios de Prevención.
3. La disposición adicional cuarta de la Ley 38/1999, de
5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE),
establece que las titulaciones académicas y profesionales
habilitantes para desempeñar la función de coordinador
de seguridad y salud en obras de edificación, durante la
elaboración del proyecto y la ejecución de la obra,
serán las de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero
o ingeniero técnico, de acuerdo con sus competencias y especialidades.
El Real Decreto 1627/1997 no especificó, como no podía
ser de otra manera al tratarse de una norma laboral que supuso la
transposición a nuestro ordenamiento de la Directiva 92/57/CEE,
las titulaciones académicas que habilitaban para ejercer
las funciones de coordinador en las obras de construcción,
limitándose a indicar que estas serían efectuadas
por un “técnico competente”. Y ello, considerando
la definición de obra de construcción cualquier obra,
pública o privada, en la que se efectúen trabajos
de construcción o ingeniería civil cuya relación
no exhaustiva figura en el anexo I.
Esta situación se clarificó con la aprobación
de la arriba citada Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación,
y en particular, con su disposición adicional cuarta, antes
reproducida. Las titulaciones académicas que se enumeran
en la anterior, vienen referidas a las obras de edificación,
si bien no es menos cierto que no existe otra norma que exija otros
requisitos diferentes (titulaciones académicas en este caso)
para obras de ingeniería civil. En este sentido, y a efectos
de posibles requerimientos/procedimientos sancionadores de la Inspección
de Trabajo y Seguridad Social, no resulta aceptable realizar una
interpretación de lo que se entiende por técnico competente
en obras de ingeniería civil que vaya más allá
de lo indicado en la normativa aquí citada, a menos que se
aprobara otra norma referida de forma exclusiva a este tipo de obras.
En relación con lo anterior, y abundando en la consideración
de este Centro Directivo, podemos señalar que el grupo de
trabajo de “Construcción” de la Comisión
Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo estableció en
su Ponencia General los criterios de aplicación del Real
Decreto 1627/97, y por lo tanto aplicables a todas las obras de
construcción definidas en el mismo, manifestando en cuanto
a los técnicos competentes: “a los efectos de interpretar
el art. 2.1 e) y f), del Real Decreto 1627/97, se consideran técnicos
competentes a aquellas personas que posean titulaciones académicas
y profesionales habilitantes, así como conocimientos en actividades
de Construcción y de Prevención de Riesgos Laborales,
acordes con las funciones que fija el Real Decreto, que serán
las titulaciones de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero
e ingeniero técnico”.
4. En conclusión, es preciso poseer conocimientos respecto
la actividad empresarial desarrollada (edificación en este
caso), así como en la materia de prevención de riesgos
laborales. Todo ello en aplicación de la disposición
adicional cuarta de la LOE, según la cual se ha de tener
la titulación especificada en la misma. En este sentido,
este Centro Directivo considera necesario recordar, en relación
con los conocimientos del coordinador, que siempre hay que tener
presente el cumplimiento efectivo de las obligaciones establecidas
en la normativa, con la finalidad de evitar un cumplimiento meramente
formalista de aquellas. En este sentido, será indispensable
la realización de estas funciones de coordinación
con escrupuloso respeto a lo indicado en la normativa de prevención
para no incurrir en la infracción tipificada en el artículo
12.24 del Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones
en el Orden Social, en la redacción dada por la Ley 54/2003,
de 12 de diciembre.” No obstante, junto a tales consideraciones
procede realizar otras nuevas en lo que se refiere propiamente a
las obras de edificación, que esperamos contribuyan a aclarar
definitivamente este tema.
Como se indicaba más arriba, la Disposición Adicional
Cuarta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación
de la Edificación, establece que “las titulaciones
académicas y profesionales habilitantes para desempeñar
la función de coordinador de seguridad y salud en obras de
edificación, durante la elaboración del proyecto y
la ejecución de la obra, serán las de arquitecto,
arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico,
de acuerdo con sus competencias y especialidades.” . De manera
que parece necesario establecer qué se quiere decir con ese
último inciso que subrayamos y qué competencias y
especialidades
corresponde a cada uno.
En cuanto a la primera cuestión, es más que evidente
que la Ley no quiere reconocer a todos los técnicos recogidos
en la DA 4ª la posibilidad de ser coordinador de seguridad
en cualquier obra, sino que tal posibilidad la vincula a las especialidades
y a las competencias de cada uno de ellos, lo que quiere decir que
será necesario estar en posesión de unas u otras titulaciones,
en función del tipo de obra de que se trate, para cada una
de las cuales se establece quien es el técnico competente,
debiendo entenderse referida esta competencia en relación
con las funciones que desarrollan estos técnicos en su normativa
reguladora, alguna de las cuales se indica a continuación.
Los tipos de obra de edificación ante las que nos podemos
encontrar se recogen en el art. 2 de la citada Ley, en el que se
señala lo siguiente:
“1. Esta Ley es de aplicación al proceso de la edificación,
entendiendo por tal la acción y el resultado de construir
un edificio de carácter permanente, público o privado,
cuyo uso principal esté comprendido en los siguientes grupos:
a) Administrativo, sanitario, religioso, residencial en todas sus
formas, docente y cultural.
b) Aeronáutico; agropecuario; de la energía; de la
hidráulica; minero; de telecomunicaciones (referido a la
ingeniería de las telecomunicaciones); del transporte terrestre,
marítimo, fluvial y aéreo; forestal; industria; naval;
de la ingeniería de saneamiento e higiene, y accesorio a
las obras de ingeniería y su explotación.
c) Todas las demás edificaciones cuyos usos no estén
expresamente relacionados en los grupos anteriores.”
Pues bien, más adelante, la Ley 38/1999 indica para cada
tipo de obra señalada quien es el técnico competente
para desarrollar la función de director de obra y de director
de la ejecución de la obra, respectivamente, especificando
en el art. 12.3 a) párrafo 2, que en el caso de edificios
para los usos indicados en el grupo a) del apartado 1 del art. 2,
la titulación académica y profesional habilitante
será la de arquitecto, y cuando las obras a realizar tengan
por objeto la construcción de las edificaciones indicadas
en el grupo b) del apartado 1 del artículo 2, la titulación
habilitante, con carácter general será la de ingeniero,
ingeniero técnico o arquitecto y vendrá determinada
por las disposiciones legales vigentes para cada profesión,
de acuerdo con sus especialidades y competencias específicas.
Otro tanto cabe decir en relación con el director de la ejecución
de la obra, señalándose en el art. 13.2 de la Ley
38/1999 que la titulación académica y profesional
habilitante para tener tal condición, cuando las obras a
realizar tengan por objeto la construcción de edificios para
los usos indicados en el grupo a) del apartado 1 del artículo
2,
la titulación académica y profesional habilitante
será la de arquitecto técnico, y también lo
será para las obras del grupo b) que fueran dirigidas por
arquitectos. En los demás casos, señala el citado
art. 13, la dirección de la ejecución de la obra puede
ser desempeñada, indistintamente, por profesionales con la
titulación de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero
o ingeniero técnico.
Es evidente, por la utilización de los mismos términos
en la Disposición Adicional referida y en los demás
artículos señalados (art. 12.3ª) y 13), que la
Ley vincula la posibilidad de ser coordinador de seguridad en una
edificación del grupo 1 a) a tener la consideración
de arquitecto técnico, pero, además, si tomamos en
consideración la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación
de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros
Técnicos, se comprueba que ésta en su art. 2.2 señala
que corresponden a los arquitectos técnicos todas las atribuciones
profesionales descritas en el apartado primero de este artículo
(donde se recogen las atribuciones profesionales de los ingenieros
técnicos, en relación a su especialidad de ejecución
de obras) con sujeción, dice, a las prescripciones de la
legislación en el sector de la edificación, lo que
cierra el círculo y nos vuelve a confirmar que es lo previsto
en el art. 13 de la Ley 38/1999. Además de lo anterior, se
debe tener presente que la figura del coordinador de seguridad de
una obra de construcción, no es completamente asimilable
a la figura regulada en el RD. 171/2004 de 30 de enero, en materia
de coordinación de actividades empresariales, para el que
se exige en el art. 14 que deben contar con la formación
preventiva correspondiente, como mínimo, a las funciones
del nivel intermedio. En efecto el coordinador de seguridad de una
obra de construcción no solo debe contar con formación
preventiva sino también con conocimientos de tipo técnico
y referidos a cada tipo de obra en la que deba desarrollar su actividad
de coordinación. Ello se desprende de lo previsto en el art.
9 del RD. 1627/1997 de 24 de octubre, en el que se establecen como
obligaciones del coordinador en materia de seguridad y salud durante
la ejecución de la obra las siguientes funciones:
“a) Coordinar la aplicación de los principios generales
de prevención y de seguridad:
1º. Al tomar las decisiones técnicas y de organización
con el fin de planificar los distintos trabajos o fases de trabajo
que vayan a desarrollarse simultánea o sucesivamente.
2º. Al estimar la duración requerida para la ejecución
de estos distintos trabajos o fases de trabajo. (...)
c) Aprobar el Plan de Seguridad y Salud elaborado por el contratista
y, en su caso, las modificaciones introducidas en el mismo. Conforme
a lo dispuesto en el último párrafo del apartado 2
del art. 7, la dirección facultativa asumirá esta
función cuando no fuera necesaria la designación de
coordinador. (...)
d) Coordinar las acciones y funciones de control de la aplicación
correcta de los métodos de trabajo”
De todas las funciones señaladas se desprende la necesidad
de que el coordinador de seguridad en la fase de ejecución
de la obra tenga un conocimiento de las técnicas y las prácticas
constructivas relativas a edificaciones contenidas en el apartado
a) del nº 1 del art. 2 de la Ley 38/1999. Pero donde aparece
más clara esta necesidad es en relación con la aprobación
del Plan de Seguridad y Salud en la obra, en el que, según
el art. 7 del RD. 1627/1997, se analizan, estudian, desarrollan
y complementan las previsiones contenidas en el estudio de seguridad
y salud o estudio básico, en función del propio sistema
de ejecución
de la obra de cada contratista. Teniendo en cuenta que en el estudio
de seguridad y salud, que según el art. 5 del RD. 1627/1997
debe ser elaborado por un técnico competente, deben recogerse
aspectos como la memoria descriptiva de los procedimientos, equipos
técnicos y medios auxiliares que hayan de utilizarse o cuya
utilización pueda preverse, y que en la elaboración
de esa memoria habrán de tener en cuenta las condiciones
del entorno en que se realice la obra, así como la tipología
y características de los materiales y elementos que hayan
de utilizarse, determinación del proceso constructivo y orden
de ejecución de los trabajos, parece evidente la necesidad
de que el coordinador de seguridad tenga conocimientos y formación
técnica adecuada a dicho proceso constructivo, y esto solamente
se da en el caso de los arquitectos y los arquitectos técnicos.
Por otra parte, teniendo en cuenta lo previsto en el art. 9 del
RD. 1627/1997 en el sentido de que la aprobación del Plan
de Seguridad, caso de no ser exigible reglamentariamente la figura
del coordinador de seguridad, corresponde a la dirección
facultativa, y lo previsto en el art. 2.1 f) del propio RD señalado,
en el sentido de que el coordinador de seguridad estará integrado
en la Dirección Facultativa, es manifiesta también
la necesidad de esos conocimientos específicos sobre las
técnicas constructivas de edificaciones residenciales y de
los otros tipos contenidos en el art. 2.1 apartado a) de la Ley
38/1999. Y supuesto que el art. 2.1 g) del RD 1627/1997 establece
que la Dirección Facultativa es el técnico o técnicos
competentes designados por el promotor, encargados de la dirección
y del control de la ejecución de la obra, todo ello nos lleva
a concluir que el coordinador de seguridad durante la ejecución
de la obra en las edificaciones recogidas en el art. 2.1 a) de la
Ley 38/1999, solo puede serlo si está en posesión
de la titulación profesional de Arquitecto o Arquitecto técnico,
porque es la única que les hace competentes para desarrollar
esas funciones de la Dirección Facultativa.
Similares criterios se pueden utilizar respecto del coordinador
de seguridad durante la elaboración del proyecto, cuya función
principal incluye la elaboración del Estudio de Seguridad
y Salud (Art. 5.1 RD 1627/1997) con el contenido a que se ha hecho
referencia más arriba, y respecto del que vale lo dicho para
el coordinador de seguridad en la fase de ejecución de la
obra. En efecto, no puede olvidarse que la misión de dicho
coordinador es la aplicación de lo dispuesto en el art. 8.1
y 2 del RD 1627/1997, que incluye la obligación de asegurarse
de que los principios generales de prevención en materia
de seguridad y salud previstos en el art. 15 de la Ley 31/1995,
de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, son
tomados en consideración por el proyectista en las fases
de concepción, estudio y elaboración del proyecto
de obra, y en particular: a) al tomar las decisiones constructivas,
técnicas y de organización con el fin de planificar
los distintos trabajos o fases de trabajo que se desarrollarán
simultánea o sucesivamente; b) al estimar la duración
requerida para la ejecución de estos distintos trabajos o
fases del trabajo. Pues bien, difícilmente se podrá
cumplir adecuadamente dichas funciones, sin conocimiento y formación
profesional acorde a las actividades constructivas relacionadas
con edificaciones residenciales, a las técnicas que se aplican
en las mismas o a la organización de dichas actividades.
Por lo demás, los criterios anteriores son coincidentes con
los recogidos en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía, Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla,
dictada en el Recurso de Apelación 194/2003, de fecha 14
de octubre de 2004. Y en idéntico sentido se pronuncia la
Dirección General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo,
en contestación de fecha 18 de marzo de 2003 a una consulta
formulada por un particular.
No obstante lo señalado hasta ahora, este Centro Directivo
comparte el criterio de esa Inspección Provincial, respecto
de que las actuaciones de los inspectores de trabajo no pueden ir
más allá de limitarse a poner de manifiesto dichos
criterios a los sujetos interesados, sin que se pueda iniciar un
procedimiento administrativo sancionador si no son respetados, porque
la designación del promotor como
coordinador de seguridad ha recaído en un ingeniero o ingeniero
técnico en una obra de edificación que no corresponda
a sus competencias o especialidades, conforme a lo razonado más
arriba. Y ello entendemos que es así por los siguientes motivos:
PRIMERO.- El promotor de una obra de construcción solo es
considerado sujeto responsable de infracciones en el orden social,
en tanto que incumplan obligaciones que se derivan de la normativa
de prevención de riesgos laborales, conforme a lo señalado
en el art. 2.8 de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social,
Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de
4 de agosto, y la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación
de la Edificación no tiene tal consideración.
SEGUNDO.- Vinculado a lo anterior, se debe tener en cuenta que,
además, el art. 5.2 del citado R. D. Legislativo 5/2000,
de 4 de agosto, solo considera infracciones laborales en materia
de prevención de riesgos laborales las acciones u omisiones
de los diferentes sujetos responsables que incumplan las normas
legales, reglamentarias y cláusulas normativas de los convenios
colectivos en materia de seguridad y salud en el trabajo sujetas
a responsabilidad conforme a esta ley. La imposibilidad de considerar
al promotor como sujeto responsable impide también apreciar
la existencia de una infracción.
TERCERO.- Alguna sentencia como la del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
nº 1 de Zaragoza (265/05), de 29 de julio de 2005, ha confirmado
la procedencia del criterio señalado en los dos ordinales
anteriores, al examinar el recurso formulado por el Colegio de Arquitectos
Técnicos de Aragón contra la decisión de la
Inspección Provincial de Zaragoza que desestimaba abrir expediente
sancionador en relación con el nombramiento de un coordinador
de seguridad por un promotor en una obra de edificación,
por entender que debía ser desempeñado por un técnico
perteneciente a ese Colegio y no un Ingeniero Técnico. En
dicha sentencia se recogen, entre otros razonamientos, que la Inspección
de Trabajo y la Administración sancionadora no controla,
porque no entra dentro de sus competencias, la titulación
del Coordinador de Seguridad y Salud, sino exclusivamente si la
empresa, obligada a ello, cumple la normativa de prevención
de riesgos laborales, entre la que no se encuentra la titulación
concreta de estos coordinadores.
Además, la Sentencia junto a lo señalado por este
centro directivo en los ordinales anteriores viene a establecer
la inexistencia de tipo infractor adecuado en el que tuviera cabida
la conducta del promotor.
CUARTO.- Por si lo anterior no fuera suficiente, se debe tomar en
consideración por último, como se indica adecuadamente
en la contestación de fecha 8 de marzo de 2007 de esa Inspección
Provincial al Colegio de Aparejadores y Arquitectos Técnicos
de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que recoge la doctrina
de diversas Sentencias de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo
(Además de las citadas en dicha contestación correspondientes
al TSJ de Cantabria, 31/5/92, 16/9/92, 7/11/94 y 2/3/00, cabe referirse
también a la propia doctrina del Tribunal Supremo recogida
en las Sentencias de 6/2/89, RJ 453; 17/1/90, RJ 43/1990; 12/1/00,
RJ 549 y 23/7/02, RJ 9471), que la Administración ha de tener
en cuenta a la hora de sancionar que no basta con constatar una
discordancia objetiva entre la conducta del empresario y el ordenamiento
jurídico sino que se precisa la apreciación de una
voluntad adversa al cumplimiento de la norma que debe entenderse
excluida cuando ésta necesita ser interpretada, es decir,
que si las conductas obedecen a discrepancias legítimas en
la interpretación de las normas, esto es, a posturas enfrentadas
entre Administración y administrados sobre el sentido y aplicación
de un determinado precepto, no pueden sin mas ser objeto de sanción
administrativa cuando se basan en planteamientos razonables, perfectamente
defendibles en derecho, y ello al margen de que la solución
última dada en sede jurisdiccional se decante a favor de
una u otra tesis.
Tal criterio no sería de aplicación al supuesto de
que el nombramiento recayese sobre un sujeto que no tenga la condición
de técnico, dado que este requisito es exigido por los arts.
2.1 e) y 2.1f) del RD 1627/1997 de manera clara y terminante, pero
sí cuando tiene dicho condición de técnico,
pero podría considerársele no adecuado conforme a
lo señalado en la primera parte de esta contestación.
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