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Responsabilidad en materia de prevención

   En materia de prevención de riesgos laborales, el artículo 15 de la Constitución Española (derecho a la vida) es el que tutela constitucionalmente los intereses del trabajador.  Si no se protegiera la integridad del trabajador, de poco serviría proteger las restantes condiciones de trabajo.

   Cuando hablamos de responsabilidades, desde el punto de vista de sus efectos, son los mismos que los de cualquier incumplimiento laboral.

   Responsabilidades:

  1. Administrativa-laboral.
  2. Civil.
  3. Penal.
  4. En materia de Seguridad Social (recargo de prestaciones).

   Responsabilidad Administrativa – es una responsabilidad que genera una serie de efectos en los sujetos que están dentro de la relación contractual, de forma directa o indirecta.  Tradicionalmente, se ha entendido que, el responsable administrativamente, sería el empresario; el cual es el que tiene más cuota de responsabilidad.

   ¿Cuál sería el objeto de la existencia de una responsabilidad administrativa?  Sería sancionar al empresario, aunque no es el único.  El trabajador nunca va a ser sancionado administrativamente, ya que él es el sujeto objeto de la protección.

   En el ámbito administrativo, se pretende que la parte más desfavorecida esté protegida, sancionando a quienes directa o indirectamente puedan alterar su seguridad.

   El primer sujeto objeto de sanción puede ser el empresario.

   El Estatuto de los Trabajadores prevé una potestad disciplinaria del empresario (art. 58) para los incumplimientos del trabajador, mientras que los del empresario y otros sujetos están sometidos a la potestad sancionadora de la Administración.

   En un principio, la LPRL, en su artículo 45, el legislador sólo contempla al empresario.  En 1998, con motivo de la Ley 50/1998 de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas se modifica dicho artículo y se reconocen como sujetos sometidos a la potestad sancionadora administrativa :

    1. Empresario.
    2. Servicios de Prevención Ajeno.
    3. Trabajadores autónomos.
    4. Auditores.
    5. Fabricantes, suministradores e importadores.
    6. Supuestos de contratas y subcontratas.
    7. Empresas formativas para técnicos especialistas en materia de prevención de riesgos laborales.

 

   Por parte de la LISOS, se produce una modificación en el Capítulo VII de la LPRL, trasladándose este último a la primera.  Las modificaciones de la Ley 50/98 son recogidas por la LISOS en su integridad a través del RD 5/2000, de 4 de agosto.

   La LISOS contempla todas las infracciones del orden social, e incluso en materia de prevención.  En 1995, el legislador desgaja la LISOS, llevando las infracciones y sanciones a la LPRL.  Con el RD 5/2000, esta materia vuelve de nuevo a la LISOS.  No todos los artículos del Capítulo VII vuelven de nuevo a la LISOS, pero sí la mayoría.

   La LPRL califica las sanciones en tres tipos:

    1. Leves.
    2. Graves.
    3. Muy graves.

Al mismo tiempo, cada tipo se gradúa en :

    1. Mínima.
    2. Media.
    3. Máxima.

Esta tipificación y graduación es común para cualquier incumplimiento.

   ¿Cómo se gradúan los incumplimientos?

   Inicialmente, la LPRL calificaba los incumplimientos en leves, graves y muy graves y recogía un número de incumplimientos determinados.

   La LISOS se rige por esos principios, al igual que la LPRL, en virtud del Principio de Legalidad.

   La potestad de la Administración se ha de basar en el Principio de Legalidad.  Como indica el artículo 25 C. E. ’78: nadie puede ser condenado ni sancionado por acciones u omisiones, sin que alguien incurra en falta...

   Sin no hay una norma con rango legal que recoja el incumplimiento y la sanción, no puede existir esta última.

   La conducta infractora tiene que estar tipificada (recogida, identificada por el legislador).

   Principio de Proporcionalidad – la sanción ha de ser proporcional con el grado de incumplimiento.

   La Ley 50/98 no modifica las infracciones leves, pero las graves y muy graves se ven incrementadas, como el punto de la limpieza en el centro de trabajo, que hasta ese momento se consideraba leve, adquiriendo el carácter de grave con dicha Ley.

   El incremento de esas conductas infractoras está identificado con el hecho de que esta Ley introduce nuevos sujetos infractores.

   Como infracciones graves o muy graves aparecen en la Ley, la conducta de los trabajadores autónomos, servicios de prevención ajeno, auditorías, empresas formativas, etc.

   La ley 50/98 introduce dos tipos de modificaciones:

    1. El número de sujetos se ve aumentado.
    2. Las conductas infractoras de la LPRL se encuentran ahora en el RD 5/2000.

 

   La definición de infracciones en materia de prevención aparece en el artículo 5 de la LISOS como las cometidas (acciones y omisiones) por empresarios, servicios de prevención ajenos, auditorías, entidades formativas ajenas a la empresa, promotores y propietarios de obras, y trabajadores por cuenta propia, que incumplan normas legales, reglamentarias o cláusulas de los convenios colectivos, así como cualquier otra disposición, que directa o indirectamente, tengan incidencia en la producción de un daño al trabajador.

El artículo 45 de la LPRL, inicialmente traza un croquis de lo que habría que hacer, una vez producida la infracción y el procedimiento a seguir para sancionar al infractor, indicando que la conducta infractora ha de ser clara.

   Circunstancias que pueden coadyuvar a agravar la infracción:

    1. Un gran número de trabajadores.
    2. Agravación del riesgo que puede generar la situación.
    3. Cuantificación de los daños.
    4. Informe de los representantes de los trabajadores.

 

   Respecto a las sanciones administrativas-laborales, hay que hablar de otro tipo de castigo para los infractores.  La Autoridad Laboral puede decidir poner una multa y, además, aplicar otro tipo de sanción como la suspensión de la actividad o cierre del puesto de trabajo.

   La Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social expone que, cuando se incumpla una norma, aparte de imponer la sanción correspondiente, se impedirá la continuación de la actividad productiva.  Aquí no cabe el Principio Non bis in idem.

   Un empresario en estas situaciones, se le prohíbe la posibilidad de hacer contratos con la Administración.

 

2. SISTEMA SANCIONADOR ADMINISTRATIVO-LABORAL.

a) Calificación de las infracciones.

   Es común para todo tipo de infracción laboral, tanto si el incumplimiento es en prevención de riesgos laborales como en materia laboral.

   Existen tres tipos de calificaciones:

    1. Leve.
    2. Grave.
    3. Muy grave.

 

   Graduación:

    1. Mínima.
    2. Media.
    3. Máxima.

 

   Viene dada por la concurrencia o no de circunstancias atenuantes o agravantes.  Ello lo explicita la Inspección de Trabajo y lo considera igualmente el Legislador, estableciendo otras que estén directamente relacionados con el grado de intencionalidad del empresario (talante del empresario a cumplir o no las medidas).

   Originalmente, estas circunstancias venían en el artículo 49 LPRL, que es ahora el artículo 39 de la LISOS.

   Dichas circunstancias agravantes del hecho infractor serían :

peligrosidad de la actividad.  Baremo o indicador de gravedad: cuanto más peligrosa, más legado está el empresario a tomar medidas de seguridad.

El Legislador habla también del carácter transitorio o permanente del riesgo.  Si es permanente, mayor es la cuota de responsabilidad.

Daño material: daños generados por ese incumplimiento.

Daño personal: a mayor número de trabajadores afectados, mayor es la responsabilidad y la sanción.

Medidas de protección individuales o colectivas que emplee el empresario, o instrucciones que haya o no dado el empresario.

Existencia previa a ese siniestro de advertencias de la Administración de Trabajo (en el sentido de advertirle de la subsanación de unos determinados riesgos).

Informe de los representantes de los trabajadores indicando si es agravante o no, al igual que la proposición de medidas por parte de los servicios de prevención de la empresa, ya sean propios o ajenos.

Conducta general del empresario (talante empresarial).

   El RD 928/98 de 14 de mayo, Procedimiento para la imposición de sanciones por incumplimiento del Orden Social recoge la actuación paso a paso de la Inspección de Trabajo al llegar a un centro de trabajo, así como la formalización adecuada del Acta de Infracción: hay que dejar constancia de las circunstancias del accidente, tipo de infracción (para ello se recurre a la LISOS), aplicación del artículo correspondiente por las circunstancias y graduación.

   Lo que hace la Inspección de Trabajo es una mera propuesta, que la Autoridad Laboral ratificará o no.  El Inspector establecerá los parámetros en que se basa para su graduación.  Si no propone la graduación, la sanción irá en su grado mínimo.

   Con respecto a la cuantía de la sanción, no es la misma si se trata de un incumplimiento laboral o un incumplimiento en materia de prevención.  Cualquier incumplimiento en materia laboral comparte la cuantía máxima de la sanción con 15 millones de pesetas, pero en materia de prevención, la sanción es con creces superior.

   En materia de prevención de riesgos laborales, la cuantía mínima es la correspondiente a una sanción por una infracción leve en grado mínimo (5000 pts), mientras que la máxima de una sanción por una infracción leve es de 250.000 pts. 

   Sanción por una infracción grave en grado mínimo: 250. 001 pts.  En grado máximo: 5 millones pts.

   Sanción por una infracción muy grave en grado mínimo: 5. 000. 001 pts.  En grado máximo: 100 millones de pts.

   Este es el cuadro actual que establece la LISOS, lo cual no corresponde con la cuantía del resto de las infracciones laborales (sanción por una infracción muy grave en grado máximo: 15 millones pts.).

   El artículo 40 de la LISOS habla de la posibilidad de paralizar la actividad  empresarial, por parte de la Autoridad Laboral, cuando se incurran en infracciones muy graves. 

b) Reincidencia de las infracciones.

   El marco legal sí es común en caso de reincidencia de las infracciones, tanto si es en materia de prevención como si no.

   La reincidencia consiste en volver a caer en un incumplimiento por el que ya se ha sido sancionado previamente.

   Pero, para que el incumplimiento sea reincidente, se requiere una serie de requisitos (art. 41 LISOS, art. 50 LPRL):

  1. la infracción para que se considere como reincidente, ha de ser del mismo tipo y calificación que la infracción previamente sancionada.
  2. Nada se habla de su graduación, ya que la reincidencia influye en ella.

     
   Si la infracción es leve en grado máximo (250.000 pts), la  reincidencia duplicaría la cuantía (500. 000 pts).

   Sin embargo, hasta hoy la sanción nunca podía superar el tope máximo de los 100 millones de pts.  En la actualidad, la legislación establece (art. 41 LISOS) que ese duplo no podrá superar el límite establecido para cada calificación.

  1. Desde el momento de la notificación, la sanción adquiere firmeza y comienza a transcurrir el período de prescripción que es de 365 días.  Si durante estos 365 días se vuelve a cometer la infracción, estamos ante una reincidencia.

 

   Competencias para sancionar.

 

Comunidad Autónoma                                                                 Estado

Delegado Provincial de Trabajo   - hasta 5 millones pts. -          Director Provincial

Director General                          - hasta 15 millones pts. -         Director General

Consejero de Empleo                  - hasta 50 millones pts. -          Ministro de Trabajo

Junta de Gobierno                      - hasta 100 millones pts. -        Consejo de Ministros
  

 

 

   Prescripción.

   La prescripción está regulada en el actual art. 4 LISOS (antes art. 51 LPRL) y el RD 928/98 (PISOS).

   Las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales se distinguen según la calificación de la sanción(leve, grave o muy grave):

   Leve – prescribe al año.

   Grave – prescribe a los 3 años.

   Muy grave – prescribe a los 5 años.

   El tiempo comienza a transcurrir desde que se produce la infracción.  Hay que tener en cuenta la fecha que el Inspector de Trabajo le pone al Acta de Infracción.

   La prescripción de la sanción empieza a transcurrir desde que la sanción adquiere firmeza (desde que hay sentencia firme en primera instancia o en segunda si se recurre).  Art. 5 PISOS.

   El plazo de la prescripción de la sanción es de 5 años.  Hay sanciones que pueden ir separadas o, por otro lado, aparejadas. 

   La suspensión de la actividad aparece en un artículo que no  ha sido alterado por la LISOS: art. 53 LPRL.  Asimismo, el art. 26 del PISOS complementa al anterior.  La suspensión de la actividad o cierre del centro de trabajo puede ir separadamente de la sanción o ser actos que se den de manera correlativa.

   Esta sanción, denominada también medida cautelar, genera efectos coactivos para el empresario y son de carácter grave, pero no implica que desaparezca el derecho a salario.  Se tratan de efectos gravosos.

   La suspensión de la actividad se caracteriza por dos supuestos:

  1. Dada la realidad de los efectos, el derecho a sueldo no desaparece.  La medida sólo puede ser empleada por las más altas instancias de la Administración Central o por la Junta de Gobierno si la comunidad autónoma correspondiente tiene competencias en la materia.  Ha de responder a circunstancias de excepcional gravedad y, aun en este caso, la última palabra la tienen los órganos ya mencionados.

 

  1. No se puede asimilar a una suspensión del contrato de trabajo, ya que subsiste el derecho a sueldo.  A falta de medidas de seguridad del empresario, el legislador reconoce el derecho de los trabajadores a exigir una indemnización por daños pecuniarios, etc.

   El art. 54 LPRL indica la limitación a contratar con la Administración por parte de estas empresas (obras públicas, etc...).

   Las empresas quedarán limitadas para contratar con la Administración Pública cuando cometan delitos tipificados en el Código Penal (riesgos y lesiones).

   La sanción consiste en no poder contratar durante un período de 8 años.  Tiene que existir sentencia firme en la Jurisdicción Penal.

   Si la infracción es administrativa, ha de ser muy grave y la sanción será por un período de 5 años sin posibilidad de contratar con la Administración.

 

3. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO.

   El procedimiento se inicia de oficio a través del Acta de Infracción de la Inspección de Trabajo, que se puede poner en marcha a través de varías vías:

  1. La Autoridad Laboral.

 

  1. La denuncia de terceros ajenos o no a la empresa infractora.

   El Inspector de Trabajo dispone de 9 meses para llevar a cabo su labor comprobatoria.  Transcurrido este plazo, decae el derecho del Inspector para levantar el correspondiente Acta de Infracción, cuyo contenido es:

  1. Sujeto o empresa a sancionar (nombre, razón social, número seguridad social, etc).

 

  1. Descripción de los acontecimientos a investigar, detalles relevantes, etc...
  1. Infracción o infracciones- su grado -  a sancionar (si existen varias infracciones en materias distintas, por cada una de ellas se abrirá el correspondiente acta – prevención de riesgos, empleo, etc..).

 

  1. Propuesta de sanción (total de todas las sanciones cuando hay varias infracciones).
  1. Funcionario que levanta el Acta.

 

  1. Organismos y plazos de impugnación.
  1. Quién se va a hacer cargo de las alegaciones y plazos.

 

  1. Fecha del Acta de Infracción.

   La legislación establece que, desde que se fecha el Acta cuentan 10 días hábiles, dentro de los cuales, el Inspector ha de notificar al infractor dicha acta.

   Desde el día siguiente a la notificación cuentan 15 días hábiles que tiene el infractor para llevar a cabo las correspondientes alegaciones (posibilidad de que la parte afectada se defienda).

   Las alegaciones pueden ser presentadas en este período frente a la Autoridad Laboral: documentos, pruebas,  para rebatir el Acta.  La Autoridad Laboral puede modificar el Acta de Infracción o  anularla, incluso, parcial o totalmente.

   La Ley establece un período máximo de 6 meses para dictar resolución, transcurrido el cual, si no se ha hecho, regirá el principio de caducidad y el expediente quedará archivado.

   En la resolución dictada dentro del plazo, no sólo se hará constar la sanción para el afectado, sino que también puede constar otra sanción aparejada como la suspensión de la actividad laboral o el cierre del centro de trabajo.

   La Autoridad Laboral tiene la facultad de añadir, modificar o anular la propuesta de la Inspección de Trabajo a la hora de dictar resolución.

   La sanción tendrá efectos jurídicos para el particular desde el momento de su notificación.  En la notificación constará:

    1. Cuantía de la sanción.
    2. Lugar, forma y plazo de la sanción.
    3. Recursos que puede interponer el sancionado, órgano ante el cual interponerlos, plazos para ello, etc...

   Desde la notificación el afectado dispondrá de 1 mes para interponer el Recurso Ordinario ante la Autoridad inmediatamente superior.  Contestado el recurso, se agota la vía administrativa, siendo competente para conocer del asunto la jurisdicción contencioso-administrativo.  Pero hoy día existe una doble regulación, dependiendo de la circunstancia:

    1. Contencioso-administrativo.
    2. De lo social.

 

4. ESPECIAL REFERENCIA AL RECARGO DE PRESTACIONES.

   Es un híbrido entre la sanción y la indemnización.

   Es una sanción ya que, la prestación del trabajador se incrementa entre un 30 y un 50%, incremento que recae sobre el empresario.  Por otro lado, es una indemnización, ya que lo recaudado es recibido por el trabajador afectado por accidente o enfermedad, pretendiendo reparar el daño causado.

   Otra particularidad del recargo de prestaciones de la Seguridad Social, es que es compatible con otras sanciones (no rige principio Non bis in idem).  Sin embargo, está sometido a unos requisitos.

   No siempre que haya AT o EP habrá recargo de prestaciones.

   Los requisitos necesarios para que se produzca recargo son:

La lesión ha debido ser producida por cualquier aspecto técnico de la empresa como locales, que carezcan de dispositivos de seguridad o que los tengan en malas condiciones.

La lesión se ha de producir cuando el empresario no haya observado las medidas generales o particulares de seguridad y salud de los trabajadores, salubridad o de adecuación personal a cada trabajo, teniendo en cuenta el sexo del trabajador, categoría profesional, etc...

   Aunque se hable de lesiones físicas, también se refiere a la Enfermedad Profesional.

   La conclusión es que el recargo de prestaciones precisa del presupuesto Daño.

  1. Ha de existir una relación causa-efecto entre el daño producido y la actividad empresarial (incumplimiento empresarial).

 

   La tramitación del recargo de prestaciones suele ser posterior a la sanción penal o administrativa, porque el legislador no quiere que haya pronunciamientos distintos en los distintos órdenes de responsabilidad.

   Como marca el art. 123 LGSS, al ser una sanción para el empresario, no puede ser transmitida, ni asegurada, ni compartida.  El único y directo responsable es el empresario.

   La única posibilidad de aseguramiento la prevé la LPRL en su artículo 15 y corresponde a la Responsabilidad Civil (Pólizas de seguros para cubrir siniestros, enfermedad, etc...).  El resto de las responsabilidades no pueden ser aseguradas.
  
   Si el empresario es insolvente, la Administración no es responsable subsidiaria, como ocurría antes.

   Con respecto al procedimiento de imposición del recargo, nada tiene que ver con el procedimiento de imposición de sanciones.

   El procedimiento se inicia de oficio con el Acta de Infracción, que recogerá la propuesta de sanción administrativa, el % aplicable al recargo de prestaciones y su justificación.

   El Director Provincial del INSS va a dar solución al recargo, teniendo potestad para modificar la propuesta de sanción.  Según el RD 2609/82 de 24 de septiembre, la instrucción del expediente tiene un período:

    1. Período de instrucción.
    2. Resolución del Director Provincial del INSS, que puede ser recurrida.

   El recurso de recargo de prestaciones agota la vía administrativa.  Si es desfavorable se agota la vía administrativa y aquí la jurisdicción competente es la Social.

 



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